Sławomir Leszko
Zachodniopomorska Geodezyjna Izba Gospodarcza
Projekt „Prawa geodezyjnego” autorstwa Federacji Organizacji Przedsiębiorców Geodezyjnych - dlaczego taki?

Jako współautor projektu „Prawa geodezyjnego” postaram się w sposób w miarę zwięzły omówić i uzasadnić podstawowe zapisy projektu.

Ustawa „Prawo geodezyjne i kartograficzne” została uchwalona w maju 1989 r. przez Sejm IX kadencji, pod koniec totalitarnych rządów z poprzedniej epoki. Projekt zapisów tej ustawy powstawał w systemie nakazowo-rozdzielczym, przy centralnym sterowaniu gospodarką. Ustawa była kilkakrotnie nowelizowana, ale głównie za sprawą nowelizacji innych ustaw i reform administracyjnych.
Do większej nowelizacji „Prawa geodezyjnego i kartograficznego” przymierzali się Główni Geodeci Kraju, niestety bez efektów.
Ostatnia nowelizacja za czasów rządów SLD została skutecznie zablokowana przez opozycję. Organizacje zrzeszające geodetów włożyły wiele wysiłku w próby naprawy przedłożonego projektu - niestety, próby i przedkładane argumenty nie zostały docenione, dopuszczano tylko drobne zmiany kosmetyczne.
Obowiązująca dotąd ustawa nie przystaje do istniejącej rzeczywistości.

Wobec braku podjęcia prób przez władzę geodezyjną zmiany sytuacji Federacja Organizacji Przedsiębiorców Geodezyjnych zabrała się za pisanie nowej ustawy.
Znaczący wpływ na treść opracowanego projektu miał postęp techniczny w dziedzinie geodezji, potrzeba dostosowania prawa krajowego do prawa Unii Europejskiej, potrzeba stworzenia obywatelom możliwości uzyskania informacji o przestrzeni drogą elektroniczną jak również uproszczenie i przyspieszenie procedur oraz cyklu inwestycyjnego.

Omówię poniżej propozycje uregulowań, których nie było w dotychczas obowiązujących przepisach:

  1. Wprowadzenie dwustopniowej służby (administracji) geodezyjnej gdzie pierwszy stopień stanowi Główny Geodeta Kraju w randze podsekretarza stanu, a drugi kierownicy delegatur Głównego Urzędu Geodezji. Organy te stanowią administrację specjalną. Zadania z zakresu geodezji prowadzone były dotąd w przeważającej większości przez organy administracji usytuowane w strukturze samorządu terytorialnego (starosta) zlecone ustawowo jako zadania z zakresu administracji rządowej. Organy te, szczególnie powiaty ziemskie nie zawsze mogły sprostać nałożonym zadaniom, głownie ze względów finansowych i kadrowych. Nasza propozycja uzasadniona jest tym, że zadania prowadzone przez projektowane organy służą całemu społeczeństwu, dlatego powinny być finansowane z budżetu Państwa. Starosta będzie zbierał, integrował i udostępniał dane dotyczące uzbrojenia terenu. Dane te są niezbędne staroście do zarządzania kryzysowego. Marszałek województwa przy pomocy geodety województwa współdziała z Głównym Geodetą Kraju w tworzeniu krajowego systemu informacji geograficznej oraz tworzy i prowadzi systemy informacji przestrzennej w obszarze województwa. Ponadto planuje, koordynuje i zapewnia środki finansowe na prace scaleniowe i wymienne.
    W dyskusji po opublikowaniu projektu podnoszono zbytnie rozproszenie delegatur, jeżeli będą odpowiadały powiatom. W projekcie strukturę organizacyjną zostawiliśmy do rozstrzygnięcia przez Prezesa Rady Ministrów w drodze rozporządzenia, może to być województwo, kilka powiatów lub jeden powiat np. grodzki.
  2. Proponuje się ograniczenie państwowego zasobu geodezyjnego do prowadzenia: Pozostałe materiały z dotychczasowego państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego między innymi mapę zasadniczą proponuje się przekazać nieodpłatnie jednostkom samorządu terytorialnego, a materiały które utraciły przydatność użytkową do archiwum. W wypadku jeżeli jednostki samorządu terytorialnego nie zechcą, lub nie będą w stanie prowadzić mapy zasadniczej dopuszcza się jej przekazanie innym jednostkom na zasadach ustalonych w przepisach wykonawczych. Pod rządami obecnych przepisów mapa zasadnicza jest prowadzona przez ośrodki dokumentacji będące w strukturach powiatu lub też jako samodzielne jednostki budżetowe. Prowadzenie polega na sprzedaży kopii mapy i przyjmowaniu danych aktualizujących mapę. Aktualizacji mapy dokonują jednostki wykonawstwa geodezyjnego na koszt inwestorów. Obowiązek przekazania powstałych opracowań geodezyjnych do ośrodka stanowi zawłaszczenie materiału finansowanego przez inwestora. Tenże inwestor chcąc otrzymać w przyszłości mapę za którą już zapłacił - musi znów ją kupić. W projekcie proponujemy zdrowe zasady rynkowe. Mapa powinna by towarem rynkowym, ten kto ją opracuje lub sfinansuje może ją sprzedać jednostce zbierającej dane lub też zachować w swoim archiwum. Jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka dysponuje mapą, aktualizuje ją i sprzedaje. Wykonawca prac geodezyjnych będzie miał wybór: kupić mapę w istniejącej postaci i uzupełnić, czy też wykonać pomiar wykorzystując jedynie dane z Krajowego Rejestru Geodezyjnego i ze zbioru informacji o uzbrojeniu terenu prowadzonego rzez starostę. Za wykonaną mapę powinien odpowiadać wykonawca. Dotąd ta odpowiedzialność jest rozmyta - mapę wykonuje geodeta, kontrolę i rejestrację oraz niejednokrotnie przetworzenie wykonuje ośrodek dokumentacji, który nadaje klauzule i przykłada pieczęć 8x8, co jest najważniejsze od czasów carskich poczynając. W tym miejscu należy się odnieść do zarzutów oponentów powyższego rozwiązania, że chcemy zniszczyć dotychczasowy dorobek. Nie, to nie jest zniszczenie - to jest ożywienie. Dobra, aktualna, przetworzona do postaci cyfrowej mapa będzie żyć, bo będzie wykorzystywana, przetwarzana i zasilana. Przykładem może być mapa zasadnicza funkcjonująca w naszym województwie w powiecie szczecineckim, ta mapa żyje i chętnie jest wykorzystywana. Nie mają racji bytu mapy założone masowo na tereny rolne (bo przecież w pewnych okresach trzeba było utrzymać przedsiębiorstwa państwowe i dać mu zarobić). Chcąc na ten teren wykonać mapę do celów projektu trzeba wykonać pomiar na całym terenie i co nam z takiej mapy, którą obowiązkowo musimy wykorzystać i następnie zużyć stos żyletek czy innych narzędzi do skrobania.
  3. Wprowadzenie Krajowego Rejestru Geodezyjnego. Nazwę wybraliśmy nie przypadkowo. Po pierwsze, żeby odejść od ewidencji gruntów, budynków i lokali, po drugie żeby nie straszyć ogółu społeczeństwa katastrem i po trzecie żeby ten zbiór danych kojarzył się z geodezją, skąd te dane w większości pochodzą. W zamyśle autorów w przyszłości Krajowy Rejestr Geodezyjny zastąpi ewidencję gruntów, budynków i lokali oraz księgi wieczyste, stąd rozbudowany ten dział - co nam się często zarzuca. Sądzę, że sposób prowadzenia, zasilania i dostępu do Krajowego Rejestru Geodezyjnego w dobie informatycznej nie powinien budzi zastrzeżeń. Istotne jest stworzenie systemu zapewniającego bezpieczeństwo danych zawartych w rejestrze.
  4. Wprowadzenie instytucji geodety licencjonowanego jako osoby zaufania publicznego. O restytucji instytucji mierniczego przysięgłego mówi się od lat. Prawo wykonywania zawodu mierniczego przysięgłego wprowadziła Ustawa z dnia 15 lipca 1925r. o mierniczych przysięgłych. W latach 1925-1952 zawód geodety (mierniczego przysięgłego) osiągnął wysoką rangę, porównywalną z zawodem sędziego lub notariusza. Był on zawodem zaufania publicznego. Po zakończeniu wojny wszystkie zadania geodezyjne dla odbudowy kraju wykonywali mierniczowie przysięgli przy współpracy z urzędami sektora państwowego. Był to jednak początek okresu walki z prywatną działalnością gospodarczą. Dotknęło to także mierniczych przysięgłych. Likwidacja funkcji rozpoczęła się Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 1946r. o uwierzytelnianiu planów i dokumentów mierniczych, a zakończyła dekretem z dnia 24 kwietnia 1952r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej, który uchylał ustawę o mierniczych przysięgłych. W okresie stanu wojennego po wejściu w życie „ustawy o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności” rozporządzeniem wykonawczym wprowadzono „geodetę uprawnionego”. W zamyśle autorów pomysłu miał to być prawdopodobnie wysokiej klasy fachowiec potrafiący samodzielnie rozwiązywać skomplikowane problemy techniczne i prawne, na wzór mierniczego przysięgłego. Odtąd zaczęła się produkcja „fachowców” o różnym stopniu fachowości. Dotyczy to szczególnie uprawnień z zakresu 2, gdzie szczególnie istotna jest znajomość prawa, procedur i doświadczenie zawodowe. Tempo przyrostu kadry geodetów uprawnionych zależne jest od autorów pytań egzaminacyjnych oraz składu i dobrego serca zespołu egzaminacyjnego. W oparciu o obowiązujące przepisy prawa zespół egzaminacyjny niejednokrotnie nie ma możliwości nie dopuścić do postępowania kwalifikacyjnego osób, których dokumenty budzą poważne wątpliwości co do odbytej praktyki zawodowej, ale przedłożone dokumenty praktykę potwierdzają. Wśród tej kadry są osoby nie wypełniające złożonego ślubowania do sumiennego wykonywania powierzonych zadań, przestrzegania etyki zawodowej. Nagminnie nie jest zwyczajem podwyższanie kwalifikacji zawodowych w drodze permanentnego dokształcania. Postępowanie takie wpłynęło na obniżenie rangi naszego zawodu. Zwyczajem się stało, że geodeta uprawniony ma inspektora nadzoru w ośrodku dokumentacji, który wychwytuje błędy i udziela wskazówek. Sposobem do naprawienia istniejącej sytuacji jest utworzenie kadry geodetów licencjonowanych posiadających odpowiednio wysokie kwalifikacje techniczne, prawne i moralne. Z racji wypełniania funkcji powinny to by osoby zaufania publicznego, podobnie jak notariusze. W naszym projekcie zapisano odpowiednie wymogi jakie powinien spełniać geodeta licencjonowany. Do ustalenia w przepisie wykonawczym pozostawiono tryb postępowania kwalifikacyjnego. Powinien on być porównywalny z egzaminem na funkcję mierniczego przysięgłego oraz publicznie mianowanego geodetę w RFN. Niezbędne jest udokumentowanie praktyki zawodowej. Projekt przewiduje okres przejściowy dla utrzymania praw nabytych przez część geodetów uprawnionych. Ponadto w ustawie powinna by wpisana delegacja do określenia w przepisach wykonawczych zasad permanentnego dokształcania zawodowego. Nadzór nad wykonywaniem zadań przez geodetów licencjonowanych spełnia właściwy Minister, Główny Geodeta Kraju oraz samorząd zawodowy. Powołanie instytucji geodety licencjonowanego spowoduje uproszczenie i przyspieszenie wszystkich procedur geodezyjno-prawnych. Geodeta licencjonowany całym swoim majątkiem odpowiada za wyrządzone szkody.
  5. Samorząd zawodowy geodetów licencjonowanych - powołanie samorządu zawodowego jest następstwem uznania zawodu geodety licencjonowanego za zawód zaufania publicznego. Istnieje problem powołania pierwszego samorządu, otwarci jesteśmy na wszelkie propozycje. Jedną z nich jest powołanie samorządu na bazie Stowarzyszenia Geodetów Polskich, znaleźć trzeba tylko możliwości prawne. Na skutek sugestii środowiska nie uznaliśmy za celowe powołanie w obecnym czasie samorządu zawodowego geodetów wykonujących inne prace, nie geodezyjno-prawne.
  6. Wszystkie czynności geodezyjno-prawne zostały zebrane w jednej ustawie. Czynności te mogą wykonywać jedynie geodeci licencjonowani. Zakłada się uproszczenie procedur powodujące znaczne przyspieszenie wykonania prac i odciążenie administracji. Dotyczy to szczególnie podziałów nieruchomości, gdzie o podziale decyduje właściciel i plan zagospodarowania przestrzennego.
  7. Pełnienie samodzielnych funkcji oraz wykonywanie zawodu geodety w zakresie innym niż prace geodezyjno-prawne wymaga wpisu do rejestru prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju. Warunkiem wpisu jest odbycie udokumentowanej praktyki zawodowej. Wykonawca prac odpowiada całym swoim majątkiem za wykonane prace. Jest on w pełni odpowiedzialny za zebrane dane i informacje oraz sporządzone dokumenty i materiały, za ich jakość techniczną i formalno-prawną. Sam też potwierdza i przekazuje wykonane materiały zamawiającemu. Wykonawca prac ma obowiązek zawiadomić kierownika delegatury o rozpoczęciu prac. Kierownik delegatury odnotowuje ten fakt w prowadzonym systemie. Proponowane uregulowania ułatwiają dostęp do zawodu oraz ustalają jednoznacznie pełną odpowiedzialność wykonawcy za produkt. Od przyjęcia zlecenia do wydania dokumentów zamawiającemu potrzebny jest jedynie czas na wykonanie prac pomiarowych i opracowanie ich wyników. Skróci to wydatnie cykl przygotowania inwestycji. Szczególnie jest to istotne przy dużych inwestycjach liniowych i powierzchniowych, gdy wydłuża się okres oczekiwania na mapy do celów projektowych z powodu długotrwałej kontroli i oczekiwania na nadanie klauzul w ośrodkach dokumentacji.
  8. Ewidencja obiektów uzbrojenia terenu. Skonkretyzowano jednoznacznie obowiązek wyznaczenia, inwentaryzacji i ewidencji obiektów uzbrojenia terenu. Właściciele tych obiektów lub taż jednostki zarządzające tymi obiektami w ich imieniu mają obowiązek przekazania staroście danych i informacji dotyczących obiektów uzbrojenia terenu. Właściciel obiektu jest odpowiedzialny wobec innych stron za nieudostępnienie danych lub przekazanie danych błędnych za spowodowane z tych przyczyn kolizji i szkód.
  9. Działka, nie nieruchomość. Świadomie odstąpiono od pojęcia „nieruchomość”. Potocznie nie używa się pojęcia nieruchomość lecz działka. Dzieli się działkę nie nieruchomość. Jeżeli następuje podział nieruchomości (gruntowej) zgodnie z art. 46 Kodeksu cywilnego, to całej składającej się z kilku działek.
  10. Klasyfikacja gruntów. W trakcie prac nad projektem długo dyskutowaliśmy czy rejestr geodezyjny powinien zawierać klasyfikację gruntów. Doszliśmy do wniosku, że jest to zbędne. Klasyfikacja jest potrzebna gminom do celów wymiaru podatku rolnego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do ustalenia dopłat bezpośrednich. Agencja już prowadzi swój rejestr, a gminy mogą go zaprowadzić tylko dla terenów użytkowanych rolniczo.

Zakończenie:

Zabierając się za tworzenie projektu prawa geodezyjnego braliśmy pod uwagę ważkość i trud zadania, którego się podejmujemy. Doszliśmy do wniosku, że musimy to zrobić, bo nic nie wskazywało na to, że w tamtym czasie coś drgnie w tej sprawie. Zdajemy sobie sprawę z niedostatków naszego projektu, ostatecznie nie jesteśmy z wykształcenia prawnikami, tylko wieloletnimi praktykami - a prawnikom także się zdarza popełniać błędy. Mimo niedoskonałości, ten projekt jest i może stanowić materiał do dyskusji. Zgodnie z przewidywaniami zarówno projekt, jak i osoby autorów podlegają krytyce oraz krytykanctwu. Szczególnie uszczypliwe uwagi słyszymy i czytamy z ust tych, którzy żyli w poprzedniej epoce i żyło im się całkiem dobrze. Zamiast podjąć merytoryczną dyskusję, zapytać się co kierowało autorami - potępiają w czambuł projekt, używając ponadto określeń, które można uznać za „obelgi”. Jesteśmy otwarci i z pokorą przyjmujemy słowa krytyki tych, którzy rzeczywiście chcą coś zrobić dla naszego zawodu oraz całego społeczeństwa. Nie zmienimy jednak swojego zdania, że prawo dotyczące geodezji powinno przystawać do istniejącej rzeczywistości, niech będzie rewolucyjnym. Jak dotąd drobne zmiany ewolucyjne nic nie mogły załatwić. Mimo, że niektórzy z nas, autorów też się zbliżają do wieku emerytalnego, ale jesteśmy otwarci na nowe z myślą o młodym pokoleniu geodezyjnym i potrzebach społeczeństwa informacyjnego.

Powyższy tekst został przygotowany jako materiał do dyskusji na XIV Konferencji w Pogorzelicy „Prawo w geodezji”, która odbędzie się w dniach 25-28 września 2008r., uznałem jednak za celowe opublikowanie go wcześniej.
Zapraszam do dyskusji i życzliwej krytyki.