Ryszard Hycner

Akademia Górniczo - Hutnicza,
Wydział Geodezji Górniczej i Inżynierii Środowiska, Katedra Informacji o Terenie

Hans-Rainer Kulpe

Universität Gesamthochschule Essen

Anna Przewięźlikowska

Akademia Górniczo - Hutnicza,
Wydział Geodezji Górniczej i Inżynierii Środowiska, Zakład Geodezji i Kartograf

Wybrane problemy porównania systemów Katastru Nieruchomości i Ksiąg Wieczystych w Niemczech i w Polsce¹⁾.

1. Wstęp

Celem niniejszego artykułu jest porównanie systemów katastru nieruchomości (zwanego też katastrem) oraz ksiąg wieczystych w Republice Federalnej Niemiec i w Polsce przede wszystkim z punktu widzenia możliwości ich przyszłej unifikacji po spodziewanym w przyszłości wejściu Polski do Unii Europejskiej. Jest to problem o tyle złożony, że w RFN - państwie związkowym istnieją różne rozwiązania w zakresie katastru nieruchomości w poszczególnych krajach związkowych. W przypadku zaś Polski, problem jest mniej złożony z uwagi na fakt jednolitości ustroju politycznego oraz przyjętych rozwiązań technologicznych i prawnych - zarówno w zakresie katastru nieruchomości, jak też i w zakresie ksiąg wieczystych.

Podstawowe założenia do analizy zostały zaprezentowane w pracy [Hycner R.]^*. Sam zaś artykuł pomyślany jest głównie w celu przybliżenia polskiemu i niemieckiemu czytelnikowi podobieństw i różnic pomiędzy rozwiązaniami niemieckimi i polskimi.

Oczywistym powodem do zaprezentowania powyższych poglądów jest fakt, że na rozwiązania technologiczne i prawne - zarówno w zakresie katastru nieruchomości, jak też ksiąg wieczystych w Polsce, znaczący wpływ miały pruskie i niemieckie przepisy i technologie [Przewięźlikowska A, Skotnicki]^*. Tak więc, porównanie systemów polskich i niemieckich może okazać się interesującym, również z punktu widzenia zmian, jakie nastąpiły w ciągu minionych lat.

Wspólnie z pracą [Hycner R.]^* niniejszy artykuł jest, między innymi, wynikiem współpracy pomiędzy Wydziałem Geodezji Universität Essen, i Wydziałem Geodezji Górniczej i Inżynierii Środowiska Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie prowadzonej od kilku lat, także w dziedzinach katastru i ksiąg wieczystych. Można zauważyć, że w tych zagadnieniach występuje wiele podobieństw pomiędzy Niemcami i Polską, które spowodowane są tym, że część terenu Polski w czasie zakładania katastru oraz ksiąg wieczystych należała do Prus i Niemiec. Od tego momentu upłynął już prawie wiek, więc trudno się dziwić, że rozwój katastru i ksiąg wieczystych w obu państwach przebiegał po części w różny sposób.

Podobnie jak w Polsce tak i w Niemczech kataster nieruchomości i księgi wieczyste stanowią dwa odrębne systemy, które funkcjonują równolegle i niezależnie, przy czym są ze sobą bardzo mocno powiązane.

Instytucja ksiąg wieczystych stanowi w Niemczech część tak zwanej "dobrowolnej jurysdykcji" (władzy sądowniczej). Księgi prowadzi się w Urzędzie Ksiąg Wieczystych przy sądzie okręgowym, który jako część judykatury podlega Ministrowi Sprawiedliwości. Wszystkie uregulowania - pomijając szczegóły - są dzięki temu w instytucji ksiąg wieczystych jednolite w całej Republice Federalnej Niemiec.

Z kolei zgodnie z ustawą zasadniczą, Republika Federalna nie ma wyłącznych uprawnień w zakresie katastru, co powoduje, że pozostaje on w kompetencji krajów związkowych. W zależności też od konstytucji poszczególnych krajów związkowych, kataster podlega różnym ministrom, najczęściej jednak Ministrowi Spraw Wewnętrznych kraju związkowego. Tak więc ten właśnie organ wydaje ustawy oraz rozporządzenia dotyczące danego kraju. Czynniki te powodują, że w Niemczech występuje w zasadzie 16 różnych odmian prowadzenia katastru. Jednak kraje związkowe uzgodniły w "Zespole Roboczym Administracji Geodezyjnej", aby postępować według wspólnie ustalonych wytycznych. Powoduje to, że w praktyce różnice pomiędzy rozwiązaniami krajowymi są tak nieznaczne, że w ramach tego artykułu najczęściej nie będą one uwzględniane.

Kataster prowadzony jest generalnie w Urzędach Katastralnych, które w odpowiednim kraju związkowym podlegają albo bezpośrednio właściwemu organowi kraju związkowego, albo też organowi okręgu lub miasta na prawach okręgu.

Przy porównaniu katastru i ksiąg wieczystych na terenie Niemiec widoczna jest podstawowa różnica. Polega ona na tym, że: księga wieczysta opisuje obiekty prawne, z reguły nieruchomość gruntową (Grundstück) z przynależnymi prawami, takimi jak: własność, obciążenia i ograniczenia oraz prawa hipoteczne, zaś kataster opisuje części powierzchni ziemskiej, którymi są obiekty katastralne, czyli działki (Flurstück) z atrybutami opisującymi stan faktyczny. Są nimi: położenie, kształt, powierzchnia, sposób użytkowania wraz ze znajdującymi się na tych działkach budynkami.

Widocznym jest, że obydwa systemy zawierają podobne dane. W związku z tym warto i należy dokonać analizy powiązań, które mogą być sformułowane następująco:

• jakie dane zostają wykazywane w wymienionych powyżej systemach,
• jak dalece występuje w nich redundancja, czyli nadmiar informacji z powodu powtarzania się niektórych danych w obydwu rejestrach,
• który z rejestrów jest odpowiedzialny za właściwe wpisy danych, a który zaś tylko rejestruje wpisy, mające w takim przypadku charakter jedynie informacyjny.

W celu ograniczenia używania w sposób częsty tych samych wyrażeń, w artykule stosowane są dalej następujące skróty:

• KN - kataster nieruchomości,
• KW - księgi wieczyste,
• ALB - Automatyczny Rejestr Gruntów (z niemieckiego: Automatisches Liegenschaftsbuch),
• ALK - Automatyczna Mapa Katastralna (z niemieckiego: Automatische Liegenschaftskarte),
• ALKIS - Urzędowy System Informacji Katastralnej (z niemieckiego: Amtliches Liegenschaftskataster Informationssystem).

2. System Katastru Nieruchomości w Niemczech

W KN w Niemczech przechowuje się oraz wprowadza zmiany w informacji o terenie w zakresie stanu faktycznego części gruntu (działki katastralnej) oraz znajdujących się na niej budynkach.

Podobnie jak w Polsce i tutaj działka jest najmniejszą i podstawową jednostką rejestrowaną w KN. Tu również ma zastosowanie stare prawo rzymskie: "Superficies solo cedit", co oznacza: "powierzchnia dzieli los gruntu, a również i to, że budynek jest częścią składową gruntu i należy tym samym do właściciela gruntu". Wyjątkiem jest tylko prawo użytkowania wieczystego (Erbbaurecht), gdzie na określony czas własność gruntu oddzielona jest od własności budynków.

Pojedyncze lokale mieszkalne, jeśli nawet stanowią oddzielną własność, nie są wyodrębniane w KN. Informacje w zakresie tego prawa własności są możliwe do uzyskania tylko z akt gromadzonych przy KW.

Informacje zawarte w KN i dotyczące opisu działek znajdują się: na mapie katastralnej, na której wykazuje się konfigurację, położenie w przestrzeni, granice i stabilizację punktów granicznych działek, oraz zarys i sposób użytkowania budynków znajdujących się na działce, w rejestrze nieruchomości, czyli w wykazach działek. Wykazywane są tu takie dane, jak:

• dane sensu stricto katastralne zawarte w KN, czyli:
  • powierzchnia działki,
  • użytkowanie działki,
  • opis położenia działki itd.,
• dane uzyskane z KW, czyli:
  • numer inwentaryzacyjny (rejon Urzędu prowadzącego KW i numer księgi),
  • numer porządkowy nieruchomości gruntowej w spisie treści danej KW,
  • nazwisko właściciela nieruchomości,
  • prawo użytkowania wieczystego, jeżeli występuje; w takim przypadku podaje się również posiadacza tego prawa,
• dane ogólno-administracyjne, czyli:
  • nazwę okręgu,
  • nazwę gminy,
  • nazwę urzędu finansowego,
  • nazwę urzędu katastralnego,
• dane przestrzenne z innych jednostek administracyjnych, czyli:
  • dane z przeprowadzonych scaleń i podziałów nieruchomości,
  • dane z wymiany gruntów,
  • dane wynikłe z przynależności gruntów do spółek wodnych, towarzystw łowieckich, itp.,
  • dane o ograniczeniach budowlanych, itp.

Działka jest identyfikowana w rejestrze gruntów oraz na mapie katastralnej poprzez oznaczenie działki. Oznaczenie składa się z informacji dotyczącej jednostki ewidencyjnej, obrębu oraz numeru działki w obrębie. Podczas dokonywanych zmian w konfiguracji działka otrzymuje nowy numer. Poprzez odwołanie się do poprzedniego numeru możliwie jest zbadanie historii działki. Natomiast dla działek "historycznych" występuje adnotacja dotycząca kolejno nadanych numerów.

W przeszłości zarówno mapę katastralną jak i rejestr gruntów prowadzono w sposób wyłącznie tradycyjny. Przeniesienie obydwu części na nośnik elektroniczny zostało w przypadku rejestru gruntowego już zakończone, a jego postać to Automatyczny Rejestr Gruntów (ALB). W przypadku mapy katastralnej (Automatyczna Mapa Katastralna - ALK) taki stan zostanie osiągnięty - jak się zakłada - w ciągu kilku lat. Pomimo prowadzenia zarówno rejestru jak i mapy w formie cyfrowej, są to niestety wciąż jeszcze dwa oddzielne systemy komputerowe. W niedługim czasie planuje się rozpocząć prowadzenie ALB i ALK we wspólnej bazie danych nazywanej ALKIS (Urzędowy System Informacji Katastralnej).

KN występuje w przedstawionej formie na terenie całej Republiki Federalnej Niemiec. Tworzy on, zwłaszcza z ALK, wręcz idealną podstawę dla GIS-u o wysokiej dokładności danych przestrzennych, w którym każdy uprawniony użytkownik ma możliwość dostępu do spisu praw dotyczących właścicieli i innych podmiotów. Z tego powodu ALK różni się zasadniczo od wielu innych map w postaci cyfrowej, które tworzone są przez prywatnych wykonawców.

KN jest rejestrem publicznym, częściowo jawnym. Warto nadmienić, że chociaż w dużym zakresie obejmuje on informacje, które podlegają całkowitej ochronie, przeważa w nim konieczność udostępniania informacji również osobom trzecim. Dlatego treść mapy katastralnej jest dostępna dla każdego, natomiast informacje z rejestru gruntów otrzymuje tylko ten, kto przedstawi "uzasadniony interes prawny". Dzięki temu, że wgląd do ALB jest ograniczony, można zapobiec przypadkom, że osoba trzecia otrzyma więcej informacji o działce, niż jest to konieczne.

3. System Ksiąg Wieczystych w Niemczech

W KW przechowuje się oraz wprowadza zmiany w informacji o terenie w zakresie praw przypisanych do gruntu oraz w razie potrzeby również w zakresie praw do budynków (w przypadku użytkowania wieczystego) lub praw do lokali (nieruchomość lokalowa).

Część gruntu, opisana prawami określonymi w KW, stanowi nieruchomość gruntową. Może się ona składać z jednej lub kilku działek katastralnych. W przeciwieństwie do tego rozwiązania, jedna działka katastralna nie może zawierać dwóch lub więcej nieruchomości gruntowych. Obciążenia i ograniczenia dotyczące nieruchomości gruntowej mogą się również odnosić do części takiej nieruchomości, która to część niekoniecznie musi odpowiadać całej działce katastralnej. Jeżeli więc prawo obciąża tylko część działki katastralnej, ta część może być również opisana wyłącznie słownie.

Nieruchomości gruntowe rejestrowane i opisywane są w KW, przy czym w jednej księdze może być ujęta jedna lub więcej nieruchomości gruntowych jednego właściciela (tak zwane folio osobowe). Jedna KW dzieli się na następujące części:

• Strona tytułowa z danymi takimi, jak: Sąd Okręgowy, zasięg działania sądu wieczysto-księgowego (Okręg), numer KW.
• Spis treści, w którym każda nieruchomość gruntowa ma swój kolejny bieżący numer w spisie. Dodatkowo zamieszczone są w nim również: oznaczenie działki katastralnej lub działek, z których składa się dana nieruchomość gruntowa, oraz dane o powierzchni, użytkowaniu i położeniu działek, podane zgodnie z treścią zawartą w KN.
• Dział 1: Zawiera informacje na temat właściciela, któremu przypisane są wszystkie nieruchomości gruntowe ujawnione w tej KW.
• Dział 2: Zawiera informacje na temat obciążeń i ograniczeń. Przyporządkowuje się je do odpowiednich nieruchomości gruntowych poprzez numery ze spisu treści.
• Dział 3: Zawiera informacje na temat obciążeń hipotecznych. Również tutaj poprzez numer porządkowy określa się, której nieruchomości gruntowej przypisana jest hipoteka.

W KW każda nieruchomość gruntowa identyfikowana jest na podstawie numeru składającego się z:

• oznaczenia okręgu, w którym działa sąd,
• numeru KW,
• numeru porządkowego nieruchomości gruntowej w spisie treści danej KW.

Przy wprowadzaniu zmian do wpisu w KW unieważnia się stare informacje w ten sposób, że podkreśla się je kolorem czerwonym. Dzięki takim znakom przy poprzednich i aktualnych informacjach jest możliwa obserwacja historii nieruchomości gruntowej.

W przeciwieństwie do systemu KN, system KW nadal jest prowadzony, pomijając pojedyncze projekty pilotażowe, w sposób tradycyjny. Współpraca pomiędzy jednostkami prowadzącymi KW i KN jest przez ten fakt bardzo utrudniona. Prawa dotyczące nieruchomości gruntowych zarejestrowane w KW w takiej formie nie mogą zostać przejęte w sposób bezpośredni do systemów informacji o terenie (typu GIS lub LIS).

Księga wieczysta może być udostępniana do wglądu każdemu, kto w sposób wiarygodny może przedstawić swój uzasadniony interes prawny. W tym przypadku należy dokładnie sprawdzić, czy ten interes prawny zezwala na wgląd tylko do części 1 (dane o właścicielach), do części 2 (obciążenia i ograniczenia), czy także do części 3 (obciążenia hipoteczne). Ponieważ w większości przypadków problem ten dotyczy uzyskania informacji o osobie właściciela, którą znacznie prościej otrzymać z KN, w praktyce częściej następuje wgląd do KN niż do KW.

4. Powiązania pomiędzy systemami KW i KN w Niemczech

KN jest systemem, który działa samoistnie i niezależnie. Opisuje on przede wszystkim grunt, reprezentowany przez działki, bez konieczności wykorzystywania systemu KW.

Natomiast KW bez KN nie mogą zasadniczo istnieć, ponieważ opisują one prawa do nieruchomości gruntowych na podstawie ich oznaczenia w KN. Jest to fakt znany od momentu założenia KW. Już w zarządzeniu o księgach wieczystych z 23 marca 1897r. wymagano, aby przy KW prowadzony był rejestr urzędowy, który umożliwiałby jednoznaczną identyfikację nieruchomości gruntowej.

Tym wykazem jest KN.
Zależność pomiędzy systemami KW i KN polega głównie na:

• przyjęciu oznaczenia działki katastralnej, lub kilku działek, które tworzą daną nieruchomość gruntową, do spisu treści w KW. Wychodząc zatem od nieruchomości gruntowej istnieje możliwość dotarcia do informacji o jej położeniu oraz o odpowiednich zapisach w KN,
• przyjęciu numeru nieruchomości w spisie treści danej KW do ALB, czyli do Automatycznego Rejestru Gruntów w KN. W ten sposób jest możliwym wyszukanie nieruchomości gruntowej, na podstawie działki katastralnej, która do niej należy, oraz ustalenie praw do tej nieruchomości.

Z zasady te dwa powiązania powinny być wystarczające. Nie występowałaby wówczas redundancja, czyli nadmiar informacji. Jednak z powodów praktycznych zdecydowano się przyjmować stosowne informacje jedynie z właściwego rejestru, co oznacza, że:

• w KN wprowadza się do rejestru ALB posiadacza prawa z działu 1 KW,
• w KW wprowadza się, na podstawie rejestru ALB, dane o wielkości, położeniu, konfiguracji i sposobie użytkowania działek.

Z powodu powiązania pomiędzy KW i KN, a także z powodu konieczności utrzymywania obydwóch rejestrów w zgodności, niezbędna jest bieżąca wymiana informacji pomiędzy obydwoma systemami.

W związku z tym urząd prowadzący KW musi powiadamiać urząd katastralny o zmianach w zakresie:

• numeru KW,
• numeru porządkowego nieruchomości gruntowej w spisie treści KW,
• praw własności,
• jak i innych, wyjątkowych przypadkach, których nie będziemy tutaj wymieniać.

Nie przekazuje się natomiast żadnych informacji do urzędu katastralnego, jeśli zmienią się zapisy w 2 lub 3 dziale KW.

Urząd katastralny powiadamia urząd prowadzący KW o zmianach w zakresie:

• numeru działki katastralnej stanowiącej nieruchomość, lub wchodzącej w skład
• nieruchomości,
• powierzchni działki,
• konfiguracji działki,
• użytkowania działki,
• innych danych.

Wymiana informacji pomiędzy urzędami dokonywana była dotychczas prawie wyłącznie w formie pisemnej, drogą pocztową. Oczekiwane są jednak zmiany w przyszłości w tym zakresie. Obok bowiem dodatkowego nakładu czasowego dzisiejsze postępowanie niesie za sobą dodatkowe źródło błędów i jest związane z opóźnianiem się rejestracji zmian w drugim urzędzie. W tym czasie KN i KW nie są ze sobą zgodne, czyli następuje przypadek, który nigdy nie powinien mieć miejsca.

5. Rękojmia wiary publicznej systemów KW i KN w Niemczech

Z zasady każdy może mieć zaufanie co do prawdziwości informacji zawartych w KW.
Wyjątek występuje jedynie wówczas, jeśli jest się świadomym błędu zawartego w KW lub gdy jest wniesiony sprzeciw przeciwko dokonanemu wpisowi. W razie zaistnienia w KW błędnych wpisów dotyczących nieruchomości, a ktoś nabyłby w dobrej wierze taką nieruchomość, wówczas państwo odpowiada za szkodę (stratę), jaką zainteresowany poniósł z tego powodu.

Jak przedstawiono powyżej, KW nie mogłyby istnieć bez KN. Tym samym rodzi się pytanie, czy i jak dalece rękojmia wiary publicznej obejmuje również KN. Nieruchomość gruntowa jako obiekt prawny zostaje zidentyfikowana poprzez odpowiadające jej działki katastralne. W związku z tym rękojmia wiary publicznej KW nie miałaby sensu, gdyby nie odnosiła się również i do działek katastralnych. Dlatego też w Niemczech rękojmia wiary publicznej KW rozciąga się także na oznaczenie działki katastralnej (numer) w KN oraz na jej konfigurację (opis, kształt, położenie) ukazaną na mapie katastralnej. Wynika stąd pośrednio obowiązek do wyznaczania granic działek katastralnych w odpowiednim miejscu w terenie.
Wynoszenie granic działek ma następować w zależności od sposobu ich określenia, z odpowiednią dokładnością.

Natomiast dane opisowe KN takie jak: powierzchnia, opis położenia i użytkowanie nie są objęte rękojmią wiary publicznej.

6. Porównanie systemów KW i KN w Niemczech i Polsce

W tabelach 1 i 2 przedstawiono porównanie systemów KW i KN względem siebie osobno na terenie Niemiec i Polski na podstawie przyjętych cech. Zaś w tabelach 3 i 4 porównano odpowiednio KN a następnie KW w Niemczech i Polsce - również na podstawie przyjętych cech. Należy jednak zwrócić uwagę, że podana metoda może dać tylko ogólne pojęcie o podobieństwach i różnicach. W pojedynczych przypadkach odpowiedzi szczegółowe mogą bowiem odbiegać od uogólnień.

W ostatniej kolumnie pokazano, różnice i podobieństwa. Przy czym przyjęto następujące oznaczenia:
I = identyczne,
R = różne,
I/R = raczej podobne,
R/I = raczej różne,
gdzie pierwsza z liter pokazuje, czy przeważa podobieństwo, czy różnica.

Należy nadmienić, że ocena podobieństw czy też różnic pomiędzy systemami dokonana została arbitralnie. Należy także wspomnieć, że porównanie systemów KN i KW na terenie Polski zostało dokonane częściowo w [Hycner R.]^*.

7. Podsumowanie i wnioski

Na podstawie analiz przeprowadzonych w poprzednich punktach można zauważyć, że zarówno w Niemczech jak też i w Polsce widoczne są podobieństwa i różnice między systemami katastru nieruchomości i ksiąg wieczystych. Widoczne jest też, że w Niemczech i w Polsce obydwa te systemy są od siebie prawie całkowicie niezależne
Warto także nadmienić, że w Niemczech szczególna waga tych systemów wynika z bezwzględnej konieczności zagwarantowania całkowitego bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami związanej również z częstym udzielaniem zabezpieczeń hipotecznych dla potrzeb rozwoju gospodarczego.

Dostępność tych systemów jest w Niemczech tak głęboko zakorzeniona w świadomości obywateli, w gospodarce, w administracji a nawet w polityce, że trudno sobie wręcz wyobrazić, jak bez nich mógłby istnieć niemiecki system państwowy i gospodarczy. Było to szczególnie widoczne po zjednoczeniu Niemiec, gdy ujawniły się wszelkie zaniedbania w tym względzie na terenie byłej NRD.

Wysoka ranga katastru nieruchomości i ksiąg wieczystych w Niemczech spowodowała, że przykładana jest duża waga do prowadzenia tych systemów przy zastosowaniu metod i środków informatycznych, przy jednoczesnym dążeniu do ich integracji. Tylko bowiem w taki sposób można zapewnić efektywne wykorzystanie informacji, a także jej pewność. Jednak w stosunku do bardzo dużej wartości, jaką dziś w Niemczech mają nieruchomości gruntowe, same inwestycje w konieczne zmiany systemowe prezentują się raczej skromnie.

Ogólnie najważniejsze spostrzeżenia dotyczące porównania systemów katastru nieruchomości i ksiąg wieczystych w Niemczech i w Polsce można przedstawić następująco:

1. Systemy katastru nieruchomości i ksiąg wieczystych w Niemczech i w Polsce działają niezależnie i są oparte na różnych obiektach, przy czym w obydwu krajach w jednym i drugim systemie następuje duży nadmiar informacji. Jednym z możliwych sposobów na uniknięcie tego stanu jest integracja obydwu systemów, ale nie jest to możliwe w najbliższym czasie - zarówno w Niemczech jak też i w Polsce.
2. Przepisy prawne dotyczące obydwu systemów w Polsce określane są centralnie, zaś w Niemczech takie rozwiązanie dotyczy tylko ksiąg wieczystych. W przypadku katastru nieruchomości stosowne przepisy wydawane są przez organy krajów związkowych. W zakresie katastru nieruchomości następuje zatem w Niemczech różnorodność.
3. Pomiędzy systemami ksiąg wieczystych w Polsce i w Niemczech występuje istotna różnica polegająca na tym, że księgi wieczyste w Polsce zakładane są dla nieruchomości, zaś w Niemczech - dla posiadacza prawa własności.