inż. Stefan Balcer

Stowarzyszenie Prywatnych Geodetów
Pomorza Zachodniego

Od ewidencji gruntów do katastru

     Termin "kataster" jest pojęciem ukształtowanym po przez procesy historyczne. Ostatnia formalna definicja katastru zawarta została w dekrecie z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym. Brzmiała ona następująco:

"Kataster jest to oparty na mapie spis i opis gruntów i budynków, mogących być oddzielnym przedmiotem własności"

Niedługi czas po wydaniu wspomnianego dekretu pojęcie własności, a zwłaszcza własności prywatnej uległo przewartościowaniu. Pojawiły się pojęcia "własności społecznej" zwłaszcza w odniesieniu do środków produkcji i pojęcie "własności osobistej" jako ograniczony zakres własności prywatnej.

U schyłku epoki stalinowskiej w roku 1955 wydany został dekret o ewidencji gruntów i budynków, który uchylał wymieniony wcześniej dekret o katastrze gruntowym i budynkowym. Akt ten nie definiował pojęcia "ewidencji gruntów i budynków". Użycie terminu "ewidencja" który w języku polskim oznacza "wykaz, spis zawierający dane dotyczące stanu i ruchu ludności lub rzeczy; sporządzanie takich wykazów i spisów, rejestracja faktów, jakie zachodzą w życiu gospodarczym i społecznym".

Dopiero w okresie poprzedzającym III Rzeczpospolitą podjęto próbę zdefiniowania pojęcia ewidencji gruntów i budynków. Definicja ta znalazła się w obecnie obowiązującym "Prawie geodezyjnym i kartograficznym". Brzmi ona następująco:
"Ewidencja gruntów i budynków - rozumie się przez to jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających gruntami i budynkami."

Nawet pobieżna analiza omawianych definicji wskazuję że z podstawą pojęcia katastru jest własność. Kataster w przeciwieństwie do ewidencji gruntów posiada długą tradycję. Podany wcześniej dekret z 1947 roku, nie tworzył niczego nowego. Ujednolicał tylko pozostałości z okresu rozbiorów. W okresie II Rzeczypospolitej dla prowadzenia katastru na terenach byłego zaboru austriackiego i pruskiego stosowane były przepisy wydane przez zaborców. Dekret z 1947 roku znosił te przepisy. Warto tu przytoczyć że najstarszy znoszony przepis dla zaboru austriackiego pochodził z roku 1869, a dla zaboru pruskiego z 1861 roku.

Przepisy te obrosły przepisami wykonawczymi, instrukcjami technicznymi i różnego rodzaju komentarzami i wytycznymi. Zawsze jednak przebija z nich szczególna staranność dotycząca granic nieruchomości. Jako przykład można podać wskazówki dla Oddziałów Pomiarów Rolnych Urzędów Wojewódzkich na terenie Małopolski dotyczące sporządzania operatów pomiarowych wykonywanych w związku z przebudową ustroju rolnego na podstawie Instrukcji Technicznej z dnia 20 grudnia 1930 roku. Dyrektywa ta wskazuje że operat pomiarowy dla katastru powinien zawierać protokół ustalenia granic. Dotyczyło to wszystkich granic na terenie objętym przebudową ustrój u rolnego.

Instytucja katastru wytworzyła specyficzną dziedzinę geodezji - pomiary katastralne. Dla celów katastralnych wydawane były specjalne instrukcje pomiarowe. Wymagano w nich szczególnej staranności przy pomiarze granic. Staranność ta przejawiała się bardzo dużą ilością miar kontrolnych. Inne szczegóły traktowane były mniej starannie. Np. budynki można było mierzyć w oparciu o linie graniczne.

Pomiary dla celów ewidencji gruntów wykonywane były według innych standardów. Były to Powszechne Przepisy o Pomiarach Kraju na które składały się instrukcje techniczne wydawane przez Centralny Urząd Geodezji i Kartografii oraz instrukcje techniczne resortowych służb geodezyjnych. Przepisy wykonawcze do dekretu o ewidencji gruntów i budynków zawężały obowiązek ustalania granic tylko do tych które stanowiły jednocześnie granice jednostek terytorialnego podziału administracyjnego, bądź poszczególnych obszarów wiejskich jeżeli stanowiły one granice obrębów. Ponadto ustalano granice państwowych nieruchomości rolnych i leśnych. Pozostałe granice przyjmowano według faktycznego stanu władania.

Wspomniane przepisy techniczne potraktowały granice własności jako jeden z elementów I grupy szczegółów. Wprowadzone w ewidencji gruntów pojęcie władającego osłabiło jeszcze rangę granic. Jako władającego określano nie tylko państwową jednostkę organizacyjną i inną organizację (nawet bez osobowości prawnej) faktycznie władającą gruntem, lecz także posiadacza samoistnego oraz osobę posiadającą dokumenty własności lecz pomiędzy ich treścią a stanem w terenie istniały rozbieżności, lub gdy przedłożone dokumenty były przez inne osoby kwestionowane. W takich przypadkach nie przeprowadzało się postępowania wyjaśniającego dla ustalenia osoby właściciela.

W chwili obecnej administracja publiczna dysponuje operatem ewidencji gruntów który powstawał na podstawie zasad określonym dekretem z 1955 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w tej materii jest kontynuatorem wymienionego dekretu. Prowadzone próby określające że "za kataster uważa się ewidencję gruntów" i nieustanne zmiany przepisów wykonawczych do Prawa geodezyjnego i kartograficznego w tym zakresie nie zmieniają sytuacji że ewidencja gruntów nadal jest substytutem katastru.

Konstytucyjna zasada stanowiąca że Rzeczpospolita polska chroni własność wymaga aby władza publiczna dysponowała narzędziami tej ochrony. Obecny system gdzie operat ewidencji gruntów jest oddzielony organizacyjnie od danych geodezyjnych dotyczących granic własności nie jest narzędziem umożliwiającym taką ochronę.

Prace geodezyjne z zakresu który w naszym kraju dawniej a i obecnie w krajach Unii Europejskiej nazywany jest "pomiarami katastralnymi", traktowane są tak samo jak inne prace geodezyjne. Często wyniki pomiarów sytuacyjno - wysokościowych zwierają w sobie dane geodezyjne dotyczące granic działek Wyniki prac przechowywane są w sposób nie powiązany z wynikającymi z nich zmianami w ewidencji gruntów.
Obecne standardy techniczne w geodezji wymagają wykonywania pomiarów geodezyjnych w oparciu o osnowę geodezyjną. Cóż z tego jeżeli jej ochrona nawet formalnie tzn. w Prawie Geodezyjnym i Kartograficznym, traktowana jest gorzej niż określają to ogólne przepisy Kodeksu Karnego.

Substytut nigdy nie będzie produktem oryginalnym. Zatem ewidencja gruntów z racji swoich założeń nigdy nie będzie pełnić funkcji katastru. Obecny system łącznie ze standardami technicznymi jest dziedzictwem poprzedniej formacji ustrojowej. Nie są możliwe na jego podstawie funkcje ustrojowe wynikające z Konstytucji Rzeczpospolitej.

Należy odpowiedzieć na pytanie w jaki sposób powrócić do katastru ! Możliwe są różne warianty odpowiedzi. Ale wszystkie one w sposób naturalny nawiązywać będą do momentu w którym względy ustrojowe zdecydowały zastąpieniu katastru ewidencją gruntów. Droga powrotna do katastru nie oznacza cofnięcia się ! Jest to droga do punktu w którym rozwój katastru jest obecnie. Jest to konieczność transformacji obecnego systemu organizacyjnego i standardów technicznych do współczesnych warunków ustrojowych. Jest to zadanie wbrew pozorom niełatwe. Wymaga ono wyjścia po za układ odniesienia w którym się znajdujemy, i określenia stanu faktycznego z zewnątrz. Szczególnie należy pozbyć się szczególnej mentalności określanej terminem "homo sovieticus".

Konferencja niniejsza na pewno jest naturalnym miejscem gdzie odpowiedzi dotyczące drogi do katastru będą definiowane. Należy ufać że definiowanie takie wynikać będzie z podstawowych, wcześniej sformułowanych warunków tworzenia tych odpowiedzi.